数字技术创新的不断加速，促进数字互联世界的效率、创新和速度提升，从而加强全球联系，将新时代的无限可能带向每一位公民——包括曾经被边缘化的妇女儿童、少数族裔、农村人口、老年人等群体。与此同时，新技术也对数据安全和隐私保护提出挑战，并影响到教育、就业等诸多领域。面对数字经济时代的多面性，联合国数字合作高级别小组联席主席梅琳达·盖茨和马云提出倡议，希望能够以联合国为平台，通过合作与包容的精神奠定包容性数字经济的基础，为全球的政策发布和跨境投资铺平合作道路，促进技术应用的普惠化，从而建设一个更加和平、充满信任的新世界。

一、数字合作的定义与合作价值观

数字技术正在迅速改变整个社会，在带来空前进步的同时亦带来无尽的新挑战，而全球的数字合作将有助于应对快速技术变革带来的机遇和风险。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯于2018年7月任命数字合作高级别小组审议“数字合作”问题，并考虑如何有助于实现2015年确立的可持续发展目标。经过近一年的全球访谈交流和调查研究，该小组于2019年6月10日发布《数字相互依存的时代》报告，在报告中提出，数字合作是指各方通力合作解决数字技术的社会、道德、法律和经济影响的各种方法，从而最大限度地提高社会效益并最大限度地减少危害。

数字时代的到来加强了全球公民潜在的相互依赖性，然而，国家间危险的冒险主义、企业的剥削行为、扼杀创新和贸易的监管规定，以及阻碍人类发展潜力释放的其他风险，都会对各国间的数字合作产生影响，从而对各方间的合作模式提出了更高的要求。在各种多边合作机制面临挑战之际，完善数字合作迫在眉睫。各国必须提高合作和治理机制的快速响应和影响范围，加强多边合作，并以多元利益共同体来促进不同群体的广泛参与。

该小组在借鉴各方意见和建议的基础上，确定了以下九条会影响数字合作发展的价值观，希望以此作为全球数字合作的基石。

二、包容性数字经济助力实现可持续发展目标

联合国2015年确立的可持续发展目标代表着人类共同的承诺，而在其中17项大目标和169个具体目标中，没有一个不与数字技术的影响和潜力相关。扩大数字技术的可用性十分必要，但只有实现大众都能负担起的普惠化使用才有意义。

（一）创建包容性数字经济

数字技术可以通过打破信息壁垒，扩大访问范围和降低参与经济所需的技能水平来支持经济包容性，但不合理的使用也会加剧不平等。我们认为，数字合作必须引导数字技术的开发和部署，为所有人创造有意义的经济机会。

1、金融包容性：移动支付、数字身份识别和电子商务

金融包容性包括移动支付、数字身份识别和电子商务等方式，使更多人能够安全地进行储蓄和交易。在移动支付方面，根据世界银行2017年全球普惠金融指数报告，69％的成年人拥有金融机构账户，比2014年增加了7个百分点。后续需要加强移动支付的普及程度，并考虑制定移动支付跨境互操作性的通用标准。在数字身份识别方面，麦肯锡公司通过对七个大国的研究得出结论，数字身份识别系统可以使其国内生产总值增加3％至13％。但该项技术面临较大争议，各国应允许自愿使用和退出，并建立监控使用和纠正滥用的方法。在电子商务方面，各国也出现大幅增长，包括个人和小企业使用线上平台销售产品和服务。电子商务为传统上被排斥的群体创造新机会，并在物流、软件、定制生产等相关业务中创造新需求。后续我们还需要为跨境电子商务制定更多支持性规则。

2、通过数据和数字公共产品促进发展

我们必须通过新的合作模式，利用现代经济中数据和数字公共产品实现可持续发展目标。在数据收集方面，我们必须生成更多与可持续发展目标相关的数据，例如5岁以下儿童的出生登记、按性别分列的互联网接入数据等。同时，加强数据安全性和隐私保护，在适当监督和支持发展目标的前提下允许企业收集个人数据，并通过在全球范围启动合作项目来测试数据、标准和安全措施的互操作性。在数据公共产品方面，数据、应用程序等许多类型的数字技术和内容均可加速实现可持续发展目标，为包容性数字产品和服务的创新提供基础设施。目前MOSIP（模块化开源身份平台）模式可以通过支持国家间在与实现可持续发展目标相关的领域对数字技术和内容的分享和改造而创造巨大价值。

3、扩大数据基础设施建设

我们需要扩大数字基础设施建设，实现政府、国际组织、通信服务提供商、软硬件制造商、数字服务和内容提供商、民间社会和其他数字网络运营协议和标准监督机构等更多利益相关者之间的协调。我们应当进一步考虑将预先市场承诺作为激励投资的可能方式，即政府和国际组织、机构承诺付费购买未来会推出的产品或服务，并加强培养技能和帮助当地人利用技术促进发展和创业。在数字合作中，政府将扮演重要角色，加强本领域内公私实体之间的协调配合，并帮助根据经济、文化和地理背景量身定制具体方法。

4、支持边缘化群体和包容性测算

我们需要支持边缘化群体参与，并构建包容性测算体系。目前女性、老年人、残疾人和土著群体在内的特殊人群仍然占据弱势地位，为此我们必须解决一些深层次和复杂的社会和文化因素，而社交营销可以在改变态度方面发挥重要作用。包容性测算体系方面，我们必须在经合组织、G20、国际电联等机构的现有工作基础上，扩大指标对发展中国家的适用性。我们借此机会号召国际组织、民间社会和政府制定行动计划，设计出一套围绕数字包容性的可靠性和一致性指标，包括按性别分列数据等方式。

（二）重新思考我们的工作和学习方式

1、改革教育体制，支持终身学习

当前各国仍处于数字化教育的初级阶段，重心放在数字化工具的使用和学生在数字经济和社会的适应性上。但从小培养儿童的社交和情感智力、创造力、合作和审辨性思维等“软技能”可能更为重要。特定技术教学应当始终基于科学和数学方面的强大基础知识，实现自然科学和人文科学、社会科学的相互借鉴，并采用更多非正式的学习方法，帮助学生为跨学科团队合作做好准备。终身学习将成为所有人都负担得起的、随时随地都能进行的学习方式。此外，数字合作机制将加强相关责任主体的合作，工作者应灵活探索选择或设计自己的终身学习方法，政府应努力利用社会保障体系和公私伙伴关系，激励工作者学习新技能，并对不断变化的劳动力市场做好规划。

2、加强对工作者保护

我们应加强对工作者的保护而不是只考虑就业机会的变化。新的商业模式推动非正规经济或“零工”经济的兴起，因此工业化国家正在对之前制定的劳工法进行修订完善。如德国的《众包行业行为规范》，为互联网平台员工制定了有关公平支付，合理时间安排和数据保护的准则，并聘用了监察员来调解纠纷；比利时和法国也对劳工法进行修订，为从事临时工的人提供税收优惠，为其提供获得正式劳动合同的权利。数字技术让工人能够采用新的方式进行集体谈判的例子也为数不少。而在发展中国家，零工经济可能更加正式和透明，并且政府更容易进行监管，因此首要的挑战依然是维护劳工权利，以及其灵活性和创新活动。在数字时代背景下，各国保护工作者和促进就业机会创造都需要创新法规，包括投资、税收和社会保护政策，从而支持工作者过渡并适应新机会。

（三）区域和全球经济政策合作

税收、贸易、消费者保护和竞争是在数字时代需要新思维方式的几个经济政策领域，但目前这些领域缺少区域性和全球性标准，多边合作通常效果不佳。在国际贸易规则方面，必须与时俱进，适应数字时代要求。任何协议都需要解决各国关切的问题，包括电子商务部门欠发达的低收入国家。消费者保护也将基于商定原则更好地保护公民的利益。在数据交换国际标准方面，目前争议较大。有些国家要求企业在其国境内存储和处理数据，而其他国家却主张这些方法是保护主义抬头的信号，或者只是为了获得数据访问权限。在数字税收方面，技术公司可以利用多边平台或“免费增值”等商业模式，不用在某国建立法律实体或者纳税而在该国为数百万人提供服务。国际数字合作可以帮助各国制定适当的税收政策。G20、经合组织及意大利、英国、法国、泰国等国家已经对数字税采取行动。

国际视角对解决竞争顾虑有所帮助。目前已经建立了国际数据保护和隐私专员大会以及国际竞争网络等点对点信息共享模式，但新的治理和合作模式同样重要。我们主张新的监管方法在大范围推广之前还应当在小范围内进行测试并采用系统性方法来加强适应性、敏捷性和包容性。近年的讨论中提出了三种监管方法，第一种是相对自由放任的做法，有利于自我监管或最低限度的监管；第二种方法要求更积极的国家干预来为数字公司制定规则；第三种方法建议将数字业务规范为公用事业，类似于铁路或电力公司。然而，监管机构需要有足够的资源和专业知识才能采用第三种方法，否则会增加法规产生意外后果的风险。我们设想的“数字技术服务平台”将为官员和监管机构提供更多机会。

三、数字时代更需加强人权保护和数字安全

数字技术的最终目的始终是改善人类福祉，但事实证明数字技术被用于侵犯权利、破坏隐私、分化社会和煽动暴力的例子也屡见不鲜，为此我们必须着手解决数字时代的人权保护问题。

（一）加强人权保护和选择自主权

1、数字时代的人权保护

有关人权的许多最重要文件都制定于数字时代之前，但这些条约和公约中规范的权利如何用于新时代仍没有清晰的规范可循。我们迫切需要研究拥有悠久历史的人权框架和公约如何指导与数字合作和数字技术有关的行动和政策。很多近期开展的国家性和全球性工作均可为数字时代的人权应用提供参考。

• 印度最高法院发布了一项判决，规定了隐私权在数字环境下的含义。

• 尼日利亚的《数字权利和自由法案》草案试图将国际人权法应用于国家数字化现况中。

• 全球契约和联合国儿童基金会制定了关于企业应如何在数字时代应对儿童权利的指南。

• 教科文组织利用其权利、开放、可及和多方治理（ROAM）框架来讨论人工智能对人权的影响，包括言论自由、隐私、平等和参与公共生活。

• 欧洲委员会制定了建议和指导方针，欧洲人权法院制定了判例法，在数字领域解读《欧洲人权公约》。

我们必须确保技术进步不被用来侵犯人权或者避免被追责。根据《2011年联合国企业和人权指导原则》，国家有责任保护人权并提供补救措施，企业也有责任尊重人权、评估风险并评估其行为对人权的影响。除女性、老年人外，儿童权利也需要特别关注。数字技术应当促进儿童利益的最大化，尊重其表明自身需求的能动性。儿童使用的线上服务和应用程序必须遵守严格的设计和数据同意标准。

2、人的尊严、能动性和选择权

算法对我们选择的操纵迫使我们重新思考我们对人类尊严和能动性的认识。因此，我们建议改善性别平等，促进技术部门就业群体多元化，并加强算法训练中的数据多样性。在研究人类责任和法律问责问题上，法律责任最终都应归属于开发该技术的人员、选择数据训练技术的人、以及选择在特定情况下部署技术的人员。小组认可目前形成的全球性共识，即自主智能系统的设计应做到有因可依、追责到人。这些系统需要遵循最高的道德和工程标准。在需要做出影响人们社会或经济机会或权利的决策时，决策人应当审慎利用机器判断，尤其生死攸关的决定不应该交由机器负责。

3、隐私权

随着数字技术为政府和私营企业的监视、跟踪和监控提供极大的便利性，隐私权变得特别有争议。个人隐私权如何与企业获取数据改进服务的利益，以及政府出于执法和国家安全目的获取数据的利益相平衡的问题，引发了各界的热烈讨论。而当数据位于另一个国家时，情况会更加复杂。目前，除了通过复杂且进展缓慢的双边协议来碎片化处理跨境执法请求之外，似乎没有其他解决办法。除了隐私权之外，还有一个重要的问题是谁能从个人数据中取得经济价值。有人提出让数据交易更加清晰化，并与提供数据的个人分享从个人数据中取得的价值。如英国和印度等国相继探索新法律结构，用户可以授权第三方“数据信托”代表其管理个人数据。

（二）增强各方互信和社会凝聚力

联合国秘书长在2018年联合国大会上发言时指出，全世界正饱受“信任赤字”之苦。而建立信任并以明确和商定的标准支持信任的建立，是数字合作成功的关键。新技术可以部分解决信任赤字问题，但建立信任的根本仍然是基于相互利益和价值观制定的明确的标准和协议，以吸纳所有利益相关者的广泛参与，并建立对违法行为征费的机制。

在数字合作的信任增进上，首先参与方需要阐明统领技术开发和使用的价值观和原则，透明化会影响其他利益相关者的决策、软件中的已知漏洞和数据泄露。其次，参与方需要接受可信的第三方的监督，包括面向媒体检查事实来源的组织，负责技术公司设计、部署和内审流程的外部审计机构，以及监督政府的人权论坛等。再次，了解会破坏信任的激励结构，找到其化解方式。最后，数字合作本身也可以成为信任来源，让多个利益相关者养成在标准制定和互操作性、解决风险和社会危害以及数字技术协同应用以实现可持续发展目标等问题上进行合作的习惯，可以逐步建立信任。

（三）推进网络安全领域的数字合作

数字安全问题已成为全球安全与稳定的重要威胁。“网络攻击”和“大规模数据欺诈和威胁”连续两年跻身世界经济论坛（WEF）列出的全球五大风险行列。网络攻击的目标范围正在迅速扩大，而且相比物理攻击更难确定网络攻击来源，难以确定责任归属或者利用机制开展执法合作。数字漏洞和不公平网络优势造成贸易、投资和战略紧张，而各国的网络战部署和人工智能发展更加剧了网络攻击战术和工具的复杂性。

目前加强数字合作的国际规范已经取得重要进展。联合国政府专家组（GGE）在2013、2015年报告中同意国际法适用于网络空间，并取得联合国大会认可。此外，关于数字安全的其他现有倡议还包括《网络空间信任和安全巴黎倡议》、全球网络空间稳定委员会、全球网络空间治理大会（又称为“伦敦进程”）、关于网络空间负责任行为的日内瓦对话以及网络安全技术协议和信任宪章等等。

在关于网络安全的数字合作方面，我们呼吁制定多利益相关者参与的《全球数字信任与安全承诺》，通过协助网络攻击受害者和评估影响，协调实际实施规范中付出的努力。另一项重点工作应当是加强来自国家政府计算机应急响应小组（CERT）的各位专家之间的合作和信息共享。由中立第三方（如事件响应和安全团队论坛）牵头的协作平台可以帮助建立信任并交流最佳实践和工具。私营部门、政府与国际组织之间的数字合作应当致力于提高软件、组件和设备开发的透明性和质量。此外，数字合作还应解决培训更多网络安全专家的迫切需求。根据估算，这方面相关人才的缺口在2021年将达到350万人。

四、全球数字合作机制的问题和探讨

目前大多数的数字合作机制都是地方、国家或地区性的。但是，数字相互依赖性要求我们必须加强全球数字合作机制以应对挑战，并为所有人提供机会。本章提出的任何机制和架构的成功均将取决于制定和落实过程中坚持不懈的精神。

（一）全球数字合作的主要问题

近年来，加强合作机制的必要性屡次被提及。总体而言，合作制度需要更加全面、覆盖多学科、吸纳多利益相关者参与，具有敏捷性并能够将纸面计划转化为实际行动。我们总结出目前存在的六个方面的不足：

第一，数字技术和数字合作问题在许多国家、区域和全球政治议程中的重要性仍然相对较低。

第二，技术机构和标准制定组织等数字合作安排往往对小国和发展中国家、土著群体、妇女、青年和老年人以及残疾人视而不见。

第三，涵盖数字政策问题的众多机制之间存在相当大的重叠，而小型企业、边缘化群体、发展中国家以及预算和专业知识有限的其他利益相关者很难发声。

第四，数字技术涉及越来越多跨领域问题。相关政策由不同机构制定，但其受到专业知识和经验不足的限制，而且不同机构之间的沟通也不足。

第五，缺乏可靠的数据、指标和证据作为实际政策干预的依据。这一点在发展中国家尤为突出。

第六，政府、民间社会和私营部门之间缺乏信任，这增加了建立有效合作机制所需的多利益相关者协调的难度。

（二）全球数字合作的三种可能架构

全球数字合作高级别小组在数字合作架构上并未达成统一意见，但小组成员普遍赞成合作形式的多样性。小组在前文合作价值观的基础上总结了数字合作的主要原则，并提出了数字合作所能改进的政府和社会功能。小组还提出了三种可能的合作架构方式，希望能够为后续建议提供进一步讨论和广泛磋商行动的起点。

1、互联网治理论坛+

互联网治理论坛+（Internet Governance Forum Plus，以下简称IGF Plus）以信息社会世界峰会2005年建立的IGF为基础。IGF Plus将面向所有利益相关者开放并在联合国系统内制度化，由此提供额外的多边合法性。该模式实现了政府和企业代表的参与，保证了小国和发展中国家的参与程度。IGF Plus将包括咨询小组、合作加速器、政策孵化器和观察站以及帮助平台。此外，IGF信托基金将成为IGF Plus的专用基金，IGF Plus秘书处应与联合国秘书长办公室对接。

2、分布式联合治理架构

分布式联合治理架构（Distributed Co-Governance Architecture，以下简称COGOV）将以现有机制为基础，同时利用新机制填补空白，以实现分布式但有凝聚力的数字合作架构，涵盖从规范设计到实施的所有阶段。该架构将数字规范的设计与其实施和执法分离。它寻求快速制定共同的数字合作解决方案，并将其发布给利益相关者考虑和采用。这些规范均是自愿解决方案而非法律文书，COGOV网络本身不具有管理权或执法权。COGOV由数字合作网络、网络支持平台和网络的网络三个国内要素组成。一旦形成规范之后，管理当局可以选择建立执法机制，或者将规范用于支持政策或蓝图设计。

3、数字共同体公约

数字共同体公约（Digital Commons Architecture）旨在与政府、民间社会和企业协同合作，确保数字技术促进可持续发展目标并解决潜在社会危害风险。它将由多个多边合作轨道构成，其牵头组织包括联合国机构、行业或学术联盟或多边组织论坛。联合国的小型秘书处可以负责轨道之间的少量协调工作和年度会议服务。数字共同体架构各轨道将设立灵活的项目制和基于结果的工作组，通过年会汇总经验教训，迅速建立规范和治理实践的资料库，并聚焦于参与者商定的问题，促进更广泛合作，并为利益相关者提供指导。

（三）联合国的角色定位

联合国在全球具有独特的作用和召集力，能够将利益相关者聚集在一起，创建规范和框架，并协助培养确保安全和公平的数字化未来所需的能力。

数字技术正在以三种方式不断影响联合国的工作：改变全球政治、社会和经济环境，为联合国核心任务提供新工具，以及在全球范围内造成新的政策问题。面对数字技术的不断影响，联合国实体已开始拥抱数字化转型，目前正在修改计划并启动相关举措，以应用数字技术推进其使命实现。联合国儿童基金会、联合国教科文组织、世界粮食计划署等部分联合国机构已经将探索数字化转型如何为其提供完成任务的新方法视为首要工作。一些联合国实体也通过启动跨领域举措来回应融合性任务，如成立宽带可持续发展委员会、EQUALS伙伴关系等。联合国创新网络、行政首长协调理事会等也将有助于在联合国系统内实现更多的知识共享、规模效率以及成功经验的推广应用。此外，部分联合国机构已经开始更直接地与私营部门和技术界互动，如2017年4月成立的反恐技术联盟，解决恐怖分子利用互联网的问题。

联合国可以在加强数字合作方面发挥关键作用，在数字治理问题上发展并提升组织和人的能力，并提高自身能力，积极响应成员国对政策咨询和能力发展需求。

五、建议

（一）建设包容性数字经济和社会

确立2030年数字化发展目标。我们建议截至2030年，每个成年人都应该能够使用平价数字网络以及数字化的金融和医疗服务，这是实现可持续发展目标的重要手段。这些服务应防止被滥用，比如遵守加入和退出的自由原则、鼓励公众参与讨论等。

由联合国参与构建多边发展平台。我们建议，由联合国参与构建广泛的多边发展平台，以尊重隐私的方式，在涉及可持续发展目标的领域以共享数字公共产品、吸引人才和汇集数据集。

保障妇女和边缘化群体的参与。我们呼吁各方发布政策，支持对妇女和传统被边缘化群体的全面数字包容性和数字平等。世界银行和联合国等国际组织应加强研究并采取行动，消除妇女和边缘化群体在数字包容性和数字平等方面面临的障碍。

制定数字化包容性指标。我们认为亟需商定一套在世界范围内使用的衡量数字包容性的指标，并在联合国、国际货币基金组织、世界银行和其他多边开发银行以及经合组织等机构的年度报告中按性别分列数据，以此为基础制定战略和行动计划。

（二）加强人与机构的数字化能力

建立区域性和全球性的数字技术服务平台。我们建议建立区域性和全球性的数字技术服务平台，帮助政府、民间社会和私营部门了解数字化问题，并提高它们的能力，引导其与数字技术的社会和经济影响有关的合作。

（三）推进全球人权保护与合作

加强数字经济时代的人权保护适用性。鉴于人权完全适用于数字世界，我们力劝联合国秘书长对现行国际人权协定和标准如何适用于新兴数字技术进行全机构审查。同时应当邀请民间社会、政府、私营部门和公众，就如何在数字时代以积极、透明的流程应用现行人权文书提出意见。

加强人权领域的多方合作。我们呼吁加强社交媒体与政府、第三方机构及人权专家的多方合作，充分了解并应对各界对现有及潜在人权侵犯行为所关心的问题。

通过多边合作完善自主智能系统的逻辑标准。我们认为，自主智能系统的设计应当做到有因可依、追责到人。我们呼吁加强与多个利益相关者的数字合作，思考这些标准和原则的设计与应用，例如自主智能系统在不同社会环境下的透明度和中立性。

（四）增强数字信任与数字安全

制定《全球数字信任与安全承诺》。我们建议制定《全球数字信任与安全承诺》，以形成共同愿景，明确数字稳定性的属性，阐明使用技术的责任规范并加强实施，并提出行动重点。该文件将以2015年政府专家小组报告中商定的自愿准则为基础，明确加强既定规范实施的方式，提高社会网络安全能力和虚假信息应对能力，鼓励企业加强认证实践、遵守更严格的软件开发规范，并透明化软件和组件的使用。此外，文件还对新上网用户的数字卫生管理提出行动计划。

（五）实现全球深度数字合作

完善全球数字合作机制。我们建议，作为当务之急，联合国秘书长应促进敏捷和公开的磋商进程，以前文讨论的合作架构方案为起点，制定全球数字合作的最新机制。我们建议初步目标是在2020年通过“全球数字合作承诺”，以此来纪念联合国成立75周年，并为完善全球数字合作架构提供共同的价值观、原则、理解和目标。我们认为联合国秘书长为此可以任命一名技术特使来统筹协调各方诉求

通过多边组织进行合作和监管。我们支持通过多利益相关方“系统化”的方法进行合作和监管，这种方法具有适应性强、灵活、包容、普惠的特点，并且能够适应快速变化的数字时代。

加强数字合作既需要重振现有的多边伙伴关系，也需要建立涉及企业、学术界、民间社会和技术组织等众多利益相关者的新机制。如有可能，我们希望能尽量使现有政府间论坛和机制适合数字时代需求，而不是急于建立新的机制，但这个过程将较为困难。在变革日益加速的时代，我们需要尽快行动，先从达成价值观、原则等软治理机制出发，增强各国内部的系统性，并以试点方式逐步推广创新的治理办法。

我们希望这份报告及其建议将成为建设包容和相互依存的数字世界的基石，构造适用的新治理架构。我们相信在未来，更完善的数字合作可支持实现可持续发展目标，减少不平等现象，凝聚各国人民，加强国际和平与安全，并促进经济发展和环境的可持续性。为此，我们需要始终坚持人类的基本价值观，形成领导力和政治声音，明确角色和责任，建立共同的使命感以增进沟通和包容关系，同时辅以能力提升、一致的激励措施、增强当前碎片化工作连贯性以及建立信任氛围等举措。个人、民间社会、私营部门和政府都迫切需要加强数字时代的合作，携手创建更加美好的未来！

译自：The Age of Digital Interdependence, June 2019 by Secretary-General’s High-level Panel on Digital Cooperation