治理总是随着时代的发展变化而不断发展的。从近现代社会发展历史看，治理总是随着经济社会的发展和技术的革新而不断变化的。从时间上看，十八世纪工业革命带动了生产分工的专业化和生产的规模化，为适应这种现代工业生产组织方式，科层式组织管理方式应运而生；当今互联网革命的兴起，又有了自主治理、协商治理等多元化趋向。从空间上看，世界各国在本国经济社会发展的特定历史阶段，都采取了与之相适应的治理理念和治理手段。当前，随着信息技术的迅猛发展，机器人、无人机等新产品不断升级，迭代速度原来越快；电子商务、网约车、个性化定制等新模式不断涌现，人类生产生活方式发生巨大改变；共享经济、云制造、互联网金融等新业态不断发展，数字经济正在重塑整个社会生态，并成为国民经济的重要组成部分。但在数字经济如火如荼发展的同时，诸如隐私保护、网络安全、产权保护、消费者维权、行业垄断等问题不断涌现和放大，现有监管方式已无法有效对数字经济进行治理，与数字经济发展相适应的治理体系建设严重滞后，亟待从理论和实践上分析构建数字经济治理模式及其路径。

逻辑起点：防范和化解数字经济风险

目前，国内外围绕公共治理、公共管理的逻辑基础有较多的研究，一些学者的研究把经济治理作为公共治理的一部分，认为经济治理的逻辑基础近似于公共治理的逻辑基础。比较有代表性的一种观点认为，经济治理的逻辑起点是公共经济风险。当个体经济活动由于各种原因形成个体经济风险，个体经济风险发生连锁反应或累积到一定程度时，就会给产业经济、区域经济等宏观经济带来影响和破坏，个体经济风险就会转化为公共经济风险。经济治理的主要目的，就是通过多主体的联合，防范和化解公共经济风险。

数字经济治理是经济治理的重要组成部分，数字经济治理的目的也是防范和化解数字经济风险，其逻辑起点就是数字经济风险。这与经济治理具有一定的相似性，都把经济风险作为逻辑起点。但不同的是，数字经济并不特别强调公共风险和个人风险。传统经济治理的逻辑起点之所以强调公共经济风险，是因为个体经济风险的传播速度和传播力度往往没有那么强烈，很多个体经济风险都被化解在一定范围之内，如果经济风险没有集聚成一定力量或造成一定影响，就没必要上升到经济治理的高度。而数字经济由于信息传播快、融合性强、影响力大、自身发展变化快等原因，往往个体风险会被迅速放大和传播，造成公共恐慌和公共风险，因此即使个体的数字经济风险也必须尽快回应。

比如，接连发生在2018年5月、8月的女乘客搭乘滴滴顺风车被害事件，虽然只是个体事件，但事件通过网络迅速传播和发酵，并暴露出有关滴滴平台实际驾驶员与注册信息不符、没有严格履行对驾驶员的夜间审核机制、对乘车人的隐私保护不够、滴滴平台对投诉信息处置不力等隐患，个体风险迅速扩大为网约车平台的公共风险，也直接触发了数十家监管部门对企业进驻式检查、网约车平台企业出台整改措施、加强行业企业自治的治理措施等。因此，这里强调数字经济治理的逻辑起点是数字经济风险。

治理困境：传统政府监管已不适应对数字经济的治理

既然数字经济治理的逻辑起点是化解数字经济风险，那么治理水平的高低则直接关系到风险的预防和化解。当前，政府仍然是数字经济治理超级主体，然而数字经济的治理是一个综合性的过程，涉及多元主体的利益诉求，将产生复杂的体系化影响。政府尽管是一种由全体公民权力让渡而形成的抽象主体，但其具体运行却由知识范畴带指向性、理性存在严重局限的行政人员个体所掌控，往往既缺乏对新趋势、新变化的了解，也更倾向于维护政府原有的利益。

此时，如行业、公众等体系内利害关系人参与的程度不足，必然不利于规制的综合性与完整性，从而使规范体系自身存在不协调，反过来也降低了规制中政府的问责性和回应性。此外，政府对经济事务的监管理念和监管方式大多是基于传统经济模式设计的，但这些监管理念和监管手段表现为越来越难以适应对数字经济的监管。传统上依靠政府监管人员的以线下监管为主的监管方式，不仅要付出极大的人力、物力、财力和时间成本，而且很难对体量大、变化快、技术性强的数字经济进行全面有效监控。

第一，多元主体利益协调难题。数字经济不同于其他经济形态，具有典型的“多重性”特点。数字经济面对的利益相关者数量更庞大，类型也更复杂，协调和治理的难度也更复杂。以网约车为例，单一的网约车公司所包含的直接利益相关者就有企业员工、股东、数量庞大的注册驾驶员以及广大乘客，间接利益相关者还有其他网约车公司、传统出租车企业，即便不乘坐网约车的人也可能受网约车的干扰而成为利益相关者。而这些众多利益相关者之间往往存在利益冲突，化解冲突矛盾的最好方法就是在基于共同价值理念的基础上，吸纳利益相关方共同协商、共同行动，让各利益相关方在参与治理的过程中实现自身目标价值。因此，数字经济治理要面对多利益主体的诉求，这就决定了政府要倾听、采纳、收集多方意见，照顾多方利益。

第二，技术监管难题。数字经济是伴随互联网、云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术的发展而产生的新经济业态，是一种知识、技术、人才密集型的经济模式。目前政府的监管工具、监管手段、监管人员已基本适应了对传统经济的监管，但在面对数字经济监管时突出表现为技术手段和人员知识结构的不足。

第三，信息获取难题。政府和数字经济企业之间存在严重的信息不对称，在没有企业的积极有效配合下，政府在执法过程中由于信息不足、信息获取难等原因很难有效开展监管活动，这也是在实际治理中要加强信息公开与信息共享重要意义所在。政府对数字经济企业的监管，首要的是能够在需要的时候，获取必要的用户数据和运行数据。离开了数据的支持，也就失去了监管的基础。解决信息不对称问题和实现政府与企业之间信息的有效衔接，直接关系到政府监管政策的效力。

第四，治理成本难题。数字经济是技术密集型行业，高效精准的监管需要以数据为基础，以数字技术为手段，以与之相适应的人才为保障，但政府建立体系完备的监管体系需要大量的时间成本和财务成本。同时，数字经济发展变化快，与之相适应的治理体系也必须随之进行变化，在现有政府管理体制下，这一点也很难做到。

第五，人员和机构难题。数字经济是一种全新的经济形态，对行业从业人员的综合能力要求较高，而且数字经济的快速发展也使得该行业的薪酬水平整体上高于传统行业。而政府监管机构一般属于行政编制或经授权的事业单位或人民团体，受制于既定的薪酬体系、招聘流程和人事制度，政府机构很难从市场上招聘到合格的专业技术人才，而现有的工作人员由于专业知识以及对相关问题的认知度有限，无法跟上数字经济的发展，更难谈有效的监管。此外，政府对数字经济的监管分工主要还是基于对传统经济分工的延伸，职能、资金和技术分散在政府各个机构，难以互通和整合，无法发挥监管合力。

动力引擎：数字经济治理需要多元主体参与

数字经济是基于互联网等现代信息技术对资源分配、生产和消费为主的经济形式，也是后工业社会信息价值取代工业价值在经济增长中居主导地位的网络化经济活动。数字经济治理，不能再简单地理解为单边形式的管理，特别是不能简单理解成政府机构的管理。数字经济有其自身的发展特点，也同样存在着不可回避的问题。解决数字经济发展难题，需要充分考虑数字经济自身特征，发挥多方合作、协同共治的作用，推动数字经济走向协同治理。

第一，数字经济的创新性需要多元共治。数字经济对创新的要求超过以前任何经济形态，它不仅需要技术上的创新，更需要管理、观念和制度上的创新。从网格化管理到平台经济监管的新管理模式的出现，都是信息技术发展到一定阶段后，治理观念和治理模式的创新。

此外，数字经济发展变化快，任何组织、个人都无法准确预测和判断数字经济的走向和未来，因此在政策出台、措施修复等方面要能体现灵活快速的特点，跟上数字经济快速发展的步伐。数字经济还具有开放性特征。一方面，互联网的开放性是与生俱来的，它将所有经济活动的主体、类型、信息等都向社会开放，便于各方了解信息、参与治理；另一方面，互联网的容纳力又是无限的，辅之技术的发展能够创造出难以想象的经济空间。传统政府监管在面对数字经济创新发展的不可预测性和巨大的开放性时，无论是从治理力量投入、治理手段使用、还是治理模式更新上，根本无法适应数字经济的快速发展，必须依靠企业和其他社会力量协同进行治理。

第二，数字经济的虚拟性需要多元共治。数字经济最重要的生产资料和生产产品是数字，而数字具有不可观测、不具排他性等特点，这给传统政府监管带来很大的挑战。从产权理论来看，数字经济是建立在数字和信息技术基础之上的虚拟经济，更多是以数字或数字集的形式出现，而且很多数字是经过撮合加工后的数据，很难确切的明确其归属，这也为政府监管带了很多困难。

因此，数字经济治理更多时候要基于数字经济企业提供的信息，需要企业等主体协同合作、参与治理，才能确保治理效果。

第三，数字经济的跨界性需要多元共治。数字经济跨越了传统国界、地界的地域限制和业界的行业限制，更方便、更快捷地实现了经济活动的跨界交易和结合。数字经济的发展无边界性与政府治理的对象有限性形成了天然的矛盾。面对数字经济时代市场行为跨越时空、跨界融合的发展新形势，亟须加快政府机构改革，推动从按照区域和职能分工治理向多方合作共治转变，构建起服务高度整合、信息加速汇聚、业务协同联动的治理机制。一方面，加快跨部门业务流程优化和前后对接，推动政务数据资源跨部门、跨层级、跨区域无缝即时流动，形成分工明确、沟通顺畅、齐抓共管的联动机制。另一方面，加快构建大系统、大平台、大数据，推动共建共享和集约建设，促进信息共享和业务协同，提升协同治理和服务能力。

第四，数字经济的“平台”特性需要多元协同治理。数字经济的最大特征体现为平台化的生态系统，通过平台将数量众多的市场和社会主体聚合在一起，采用数字技术促进主体的互动沟通。平台经济主要表现为特定市场被少数“巨无霸”平台企业所垄断，外部力量很难介入。在这种情况下，市场表现出来的信息往往失真，市场无形的手作用难以有效地发挥，而作为监管的有形手也难以实时对平台经济进行穿透式管理。

因此，平台特性所蕴藏的风险给数字经济治理带来新要求。一是政府依靠自身力量根本无法对平台上的海量信息进行查看、筛选、核实，也无法对平台上的各种创新行为实施有预见性的监管行为，必须要依靠平台企业的力量以及其他市场主体的参与。二是在传统经济中，市场主体是供需两方，政府监管也只需盯住经营主体即可。而在平台经济中，平台企业成为第三方主体，主要为众多供需者提供撮合交易，这就要求平台企业要承担一定的主体责任，要发挥好企业自治的作用，协同做好相关经济活动监管。

第五，数字经济的全球化需要多方协同治理。数字经济所依赖的互联网体系可以把空间地理因素对经济活动的制约降低到最小限度，使之更具有全球一体化的特点，因此加强国际合作、促进技术标准统一是数字经济治理的必然趋势。数字经济最大的特点之一就是流动性，这种流动是即时到达、不可视、跨国界的，这就要求各国必须联手推动数字经济治理。

比如，在相关国际组织和有关政府推动下，逐步形成应对跨国避税的有效机制、在鼓励创新和保护知识产权拥有者之间取得平衡的知识产权保护机制、在数字经济主体自然垄断性和维护当地公平合理市场秩序之间取得平衡的市场管理机制等，只有各国和各国际组织加强合作，才能实现数字经济的有效治理。

路径选择：数字经济协同治理的内在逻辑和关键要素

数字经济治理的内在核心是要有具体的治理理论为指导，外在表现为要有与之相适应的治理模式。治理包括协商治理、协作治理、合作治理等多种治理理论和模式，各种治理理论和模式都有其自身的特点和优缺点。当前，数字经济已成为国民经济的主要组成部分，推动数字经济发展，实现数字经济善治，必须在尊重数字经济特征的前提下，以问题为导向，加大数字经济协同治理力度，破解制约数字经济发展的治理难题。

第一，协同治理是传统管理模式的继承的超越。联合国全球治理委员会指出，治理是“各种公共和私人机构管理共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动使之得以持续的过程”。一是协同治理与传统管理相比，涵盖主体不同。一般来讲，管理的主体主要强调的是具有公权力的国家机关、政府机构或经政府授权的其他机构，这些机构的管理权往往是通过法律法规或行政命令的方式得以明确的。治理的主体则更加广泛，一般来讲既包括公权力机构，也包括各类企业、社会组织和公民个体。二是协同治理与传统管理相比，权威来源不同。公权力机构，或者说政府机构的管理权来自法定授权，尽管从政治制度和法律文本的角度上讲政府的权力来自人民赋予，但这种权力的赋予毕竟是间接的，社会组织和人民很难感受到，也无法亲身参与治理。而协同治理则是由是企业和公民直接行使治理权。三是协同治理与传统管理相比，运作方式不同。传统管理体现的是权力的单向下达、强制执行、刚性效力，妥协、协商、回旋的空间相对较小，管理对象有时很难接受，管理的效果也常常受到质疑。而协同治理更多体现的是复合性、合作性，是偏柔性的，因而治理的合理性和有效性往往更容易被大家所认同。

第二，协同治理模式可以有效防范数字经济风险。一是数字经济治理以防范和化解数字经济风险为目标。发动多元社会主体共同参与治理，根本目的就是确保数字经济健康发展。数字经济风险由于具有信息传播快、涉及用户数量多、数字经济企业体量大的特征，某种程度上体现出公共经济风险属性特征，而政府又是化解、处置公共经济风险的主导者。因此，建立政府主导、其他主体协同参与的数字经济风险防范和化解机制具有合理性。二是数字经济治理的多方“协同性”提高了风险应对水平。协同治理下的协同行动、联合行动汇聚了多方智力和力量，较之政府单独决策和执行，其决策更具科学性和执行力，也有效调动了全社会的积极性，用全社会之“长”补自身治理之“短”，从而提高了应对数字经济风险的能力和水平。三是数字经济风险的治理效果在“多方”框架下由集体共同认定。一般来说，社会对某种风险的感知一定程度上来自社会成员的集体认知，虽然数字经济是新生事物，但采用协同治理模式能够吸收社会各方参与，既能让全社会意识到数字经济的潜在风险，又能使得治理成效被大多数社会成员所接受。

第三，协同治理是数字经济治理的必然趋势。互联网治理的目标是在促进互联网健康发展的同时，又不阻碍其创新性。因此，对以互联网为代表的数字经济的治理必须契合数字经济的属性，否则不但难以达到良好的治理效果，还会抑制数字经济的发展。特别是随着信息技术的发展和应用，人的思想认识、社会关系都发生了较大的变化，相应的治理手段也要适应这种变化。数字经济建立在现代信息技术基础之上，而这些技术的最大特征就是“去中心化”。这种“新的信息技术释放了网络的力量，并使权力分散了，事实上打破了单向结构和垂直的官僚监控的中央集权的逻辑”。在数字经济世界里，身份多样的各类主体平等、自由的活跃在网络平台上，相互对话、协作、沟通，也相互竞争，形成共同处理公共事务的新格局。一方面，政府主体依然具有法律授予的权威的治理权力，具有制定数字经济相关法律法规、提出行业发展战略、指导行业产业发展等方面的职责和力量，呈现出政府主导、自上而下的治理特征；另一方面，各类社会力量包括企业、社会组织和个人等也积极的参与数字经济治理，他们具有协调各方关系、调节和化解社会矛盾、提供专业技术支持等方面的天然优势，呈现出自下而上的治理特征。非政府主体是数字经济治理必不可少的关键力量，因此要推动政府、公众、企业之间的多维沟通，支持各类主体通过一定渠道和方式表达诉求，参与协同治理，让公众影响力渗透到社会治理结构中，构成社会力量共治的态势。还要注重激发各类主体的自律意识，引导企业开展合法有序的行业竞争。

第四，数字经济协同治理的关键是实现关系协同、主体协同和机制协同。数字经济协同治理本质上是相对独立、分别具有一定治理能力的多元化主体，在共同的目标下，出于合作共赢和整体利益最大化的意愿，通过一定的规则确立互相认同的关系，再通过沟通、协商、共同行动、信息共享等协同机制，不断加强主体内部和主体之间的职责、能力、政策协同，从而实现数字经济有效治理，推动数字经济健康发展。一是实现关系协同。数字经济涉及利益主体多，利益诉求也比较多元，协同共治的前提是多元主体能够就治理的目标、理念、原则等达成共识。只有多元主体具有趋同的价值观和治理观，才能实现协同共治和善治。二是实现主体协同。在中国数字经济协同治理中，政府要发挥“看门人”和“掌舵者”的角色，既要营造健康有序的市场环境，更要发挥协同治理的主导作用；企业兼具被规制者和规制者双重角色，在主动作为的同时要重点做好自治；行业组织要发挥自律作用，引导行业企业规范发展。公民是数字经济的消费者，也可能是销售者，作为重要利益主体更应具有共治精神和共治行为，积极主动参与治理。此外，协同治理既包括不同类主体之间的协同，还包括同类主体内部的协同，比如，仅政府主体的内部协同就包括中央与地方协同、地方政府之间的协同以及政府部门之间的协同。只有同类主体内部做到职责明确、打破恶意竞争、实现内部协同，多元主体之间才能更好的协同共治。三是实现机制协同。数字经济协同机制是指在政府、企业、行业组织、公众等多元主体的参与合作下，为推动数字经济健康有序发展，各要素之间所形成的互为关联、互为因果的联结方式和协同合作的运行方式。主要包括协调沟通与利益平衡机制、信息公开与信息共享机制、法律和规则体系协同机制等。