一、悟透基础制度新要求

数字化转型的浪潮正席卷全球，不以人的意志为转移地向我们扑面而来。数字技术日益微型化、移动化、普及化，正以新理念、新业态、新模式融入人类的政治、经济、文化、生态环境的全领域和全过程，给生产、生活和治理方式带来深刻的变革，给人类生产生活带来广泛而深刻的影响，人类悄然地迈入“数化万物、智化生存”的数字文明。数据从量变到质变，成为当今数字经济时代的重要生产要素。

回想300多年前蒸汽机的发明和改良，使人类拥有了改造世界更好的工具。工业革命最大的突破点就是将能量转化为动能，让机器把我们从艰苦的、繁重的和复杂的体力劳动中解放出来，马力成为当时衡量工业经济的重要指标。而77年前，一个改变人类进化命运的划时代发明——通用电子计算机的诞生，为人类开辟了一个崭新的空间，这就是数字空间（或网络空间、虚拟空间），具有思考能力的机器正向人类走来。数字技术的迭代发展，正在逐步弥补人类记忆力弱、算力慢等短板，为人类提供无穷无尽的记忆存储空间和超级强大的算力。当下，智能机器正把我们从琐碎、费神、烧脑的脑力劳动中解放出来。

数字技术深刻地改变着数据采集、传输、存储、运算、管控及使用等各个环节及相关方式，特别是“云+网+边+端”等方式，让人类能够将现实社会（或现实世界）映射到全新的数字空间(即数字世界）。将所有实体经济和传统产业都进行数字化改造升级，我们将会拥有一双“天神之眼”，来观察世间万物及其演变过程。回想三年的抗疫亲身经历，我们已经看到大数据带来的成效，通过多重数据比对及运算，使我们能够逐步做到精准防控，把大量的不确定性变成有限的可确定性。这就是利用数字技术嵌入千行百业，让数据无处不在的过程。

每个人、每个物都是数据的来源者、生产者、加工者及消费者，让数据爆炸性地增长。2023年年初正式印发的《数字中国建设整体布局规划》，为各地区各部门高质高效推进数字中国建设与发展提供基本遵循，并明确提出畅通数据资源大循环，构建国家数据管理体制机制，健全各级数据统筹管理机构；推动公共数据汇聚利用，建设公共卫生、科技、教育等重要领域国家数据资源库；释放商业数据价值潜能，加快建立数据产权制度，开展数据资产计价研究，建立数据要素按价值贡献参与分配机制。

数据作为新型生产要素，对土地、劳动力、资本、技术等生产要素具有放大、叠加、倍增作用，正在推动生产方式、生活方式和治理方式深刻变革。党中央、国务院高度重视数据要素的发展。2022年年底，正式印发了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，也就是我们熟知的“数据二十条”，为我们下一步如何进行数据要素市场化发展指明方向，明确了数据基础制度体系的“四梁八柱”。“数据二十条”中贯穿的一条主线就是促进数据的合规高效流通使用，赋能实体经济发展。“数据二十条”核心内容主要体现为以下四个方面的制度体系建设。

一是建立保障权益、合规使用的数据产权制度。这方面制度的核心创新是提出数据产权“三权分置”（数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权）制度。同时，还强调了“三类数据”（公共数据、企业数据、个人数据）的数据分类别分级确权授权机制。

二是建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度。这方面制度的创新在于，提出了构建“国家级、区域级数据交易场所及行业性数据交易平台”等三种数据交易场所；通过数据交易场所建设，培育“数据商和第三方专业服务机构”两类数据交易主体。

三是建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度。创新提出解决“三次分配”的问题，即妥善处理好初次分配、二次分配、三次分配的关系，更要严厉打击和防范第四次分配（即“黑灰产”）。在数据要素收益分配过程中，要发挥好市场的主导决定作用和政府的引导调节作用的“两种机制”作用。

四是建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度，并创新提出政府、企业、社会组织三方协同开展数据治理新模式。

二、剖析数据要素市场新特征

人类历史也是一部数据处理方式的演变史。数据是描述和认识客观世界的重要载体。联合国提出“将数据视为一种（全球）公共品”的议题。数据作为第五类生产要素，具有非稀缺性、非竞争性、非均质性等本质特征，这使得数据要素市场具有主体多元化、权属多重化、需求多样化、治理复杂化、要素服务化等特征。

当前数据要素市场存在四类主要经营主体。一类是综合服务型主体。这类主体自身不拥有数据，主要通过提供交易环境、交易场所、交易规则等，聚集大量供需方进行交易。比如，数据交易场所、撮合型数据经纪人等。第二类是技术赋能型主体，自身不拥有数据资源，主要通过提供算法设计、技术工具和平台设施等实现增值开发和供需对接。如，数据聚合器、数据银行。第三类是数据赋能型主体，其自身拥有数据资源，主要基于自身数据资源的融合开发，提供定制化数据产品和服务。如，数据矿主、数据整合型数据经纪商等。第四类是受托行权型主体，自身不拥有数据，但经数据权益人授权行使数据权利，为其争取数据权益。如，数据信托、公共数据运营机构等。

整体来说，目前我国数据要素市场发展仍处于初级阶段，仍然存在数据供需不平衡、数据运营产业链尚未形成，数据交易流通规则体系尚未形成等问题，亟待解决。尤其是数据要素市场各类主体的数据治理面临着“不敢、不会、不能”的问题，其核心是各方对于数字空间中的相关主体、对象、活动的不信任，主要表现为以下三方面。

（一）主体能力信任危机

从数据主体看，当前各类主体数据治理、数据管理能力普遍较低，对于不同数据活动应达到的能力尚未形成统一标准，各主体间难以构建起信任关系。截至2022年年底，贯标企业中80%的企业处于二级及以下（受控管理级和初始级），而三级（稳健级）只有15%，四级以上（量化级和优化级）的企业不足5%。

（二）权责分配信任危机

尽管“数据二十条”的发布为数据流通、高效治理和有效应用形成了制度基础和发展指引，但仍需不断地在实践过程中，研究和探索数据流通交易细则、权益保障机制和安全保护手段等。特别是数据确权、流通交易、收益分配等相关具体制度尚未形成，数据合规监管、数据价值评估等工作尚未实质启动，使得各方对于数据对象的可交易性、可收益性等仍存在疑问，从而影响了数据流通交易的积极性。

（三）行为合规信任危机

从数据活动看，随着《网络安全法》《数据安全法》《个人保护法》等多部法律法规的相继出台，为严惩数据违法行为提供了有力的法律依据。2022年，公安部、中央网信办、工信部分别破获、处罚和通报了上百起数据违法案件，起到了一定的震慑作用。但与此同时，由于相关法律法规还缺少实施的细则，很多企业不知道数据合规的条条框框，还有数据合规存在的模糊地带，很多企业对于自己开展或合作方开展的数据活动是否合规难以确定，特别是对于如何做到合规缺少有效的指导，这也在客观上影响了数据活动的开展。

三、思考数据要素市场新路径

如何破解这些问题？关键在于让数据要素有序安全地流动起来。

如果我们把数据比作水，那么数据如泉水般在源源不断地产生。每天每人通过手机，还有各类传感器等在时时刻刻地产生各种各样的数据，如同水滴；这些水滴通过网络形成涓涓细流，按照某个职能部门或某个平台相关履职履责和提供服务规定，汇入云端成为某个特定领域的数据池塘，数据从量变发生质变，逐步演变为具有排他性的批量数据资源（如人口数据、法人数据、电力数据等），具备满足特定行业领域的规模化开发利用价值；而一座城市的大数据中心，应承担上传下达的数据流通枢纽作用，按照物理分散、逻辑集中的方式，归集所辖区域内各类城市治理与服务多源异构数据资源，并将高频使用的数据引流到本地区数据湖（或数据资源池）中，为本地区公共数据开发利用提供稳定运行的数据底座；各省级或直辖市的大数据中心如同每个区域的水库，汇聚并流淌着区域经济社会发展的全量数据（即块数据）；行业大数据中心如同运河贯穿全国各地，汇聚并流淌着行业领域的全量数据（即条数据）；全国一体化大数据中心体系建设将各地大数据中心和各行业大数据中心有效贯通，进而形成服务全国数字经济发展的新型水利基础设施。数据控制者（如数据主管部门）搭建平台则将分散各地的数据资源变成数据“水库”。 而数据开发利用者可看作是数据“水厂/水加工厂”，通过商品化、服务化形成商品（数据产品和服务）并利用市场渠道对外提供给数据消费者（使用者）。在这个过程中也产生了相关的数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营收益权等。

特别是公共数据资源多方共同持有（即多方对比特流的管控权利），数据资源质量要共治（即各类主体源头自治），强化合法合规、多主体共享，加快面向数据经济、数据社会及数据生态多领域合规可信共用，积极推动各类市场主体共建数据要素市场生态，逐步打造公共数据资源的“共有、共治、共享、共用、共建”的多元参与开发利用新格局。

这里把它称之为“瓮城理论”。我们把内循环叫做数据内部流通使用过程。那么外循环是对外流通交易的问题，而这里我们用古代防御思路构建一个瓮城，即数据开发利用加工交换枢纽，在瓮城内强化数据安全防护及数据合规加工利用，解决“原始数据不出域”，进而实现数据价值有效流动。

通过研究，我们也总结了当前国内公共数据运营模式方面的几种模式。

一是有行业主导模式。行业管理部门作为数据提供者，对公共数据统一归口管理，统一授权至其下属企事业单位，承担公共数据运营平台建设和数据处理工作，并面向社会主体提供数据服务。航旅纵横就是一个行业主导模式应用的典型。

二是区域一体化模式。区域内公共数据归口管理部门统筹开展公共数据管理工作，各数据提供部门负责本部门数据资源编目和登记工作，待公共数据归口管理部门审核后统一归集、统一授权开展公共数据运营服务。成都市政府授权成都市大数据集团股份有限公司开展成都市公共数据运营、海淀城市大脑公共数据运营模式都是典型代表。

三是场景驱动模式。以公共数据归口管理部门为抓手，联合相关“产学研用”优质资源，着力开展制度、标准、机制等方面建设，将公共数据管理和公共数据运营环节进行集成和优化，分别委托或授权不同企业开展公共数据平台建设及公共数据处理。上海市构建“数据底座+赛事+实验室”生态是典型代表。

总结以上内容，我们认为应探索构建纵深分域数据要素市场体系，可概括为“一座两场三域四链”的纵深分域数据要素市场运营体系。“一座”就是夯实数据底座；“两场”就是构建两级市场，第一个是数据原材料聚合的一级市场，第二个是数据产品和数据服务的二级交易市场。“三域”就是三个独立分管区域，一个是侧重内循环的内部管控域；第二个是面向特许运营的数据加工域（或加工分隔域及瓮城域），第三个是面向市场提供数据产品和服务交易的外部流通域；“四链”就是可靠的供给链、可信的处理链、可控的服务链以及可溯源的授权链等四个链。

利用“一座两场三域四链”促进我们的纵深防御体系逐步形成的同时，更需要所有数据要素市场各相关主体持续提升数据管理和治理综合能力。数字经济时代的生产力模型是一个内外双循环体系，一是以组织内部数据共享交换、分析使用为主的内循环（即数据源头自治的小治理），二是以运营加工和流通交易为主，多元参与生态协调的外循环（即多元主体共治的大治理）。各类数据处理者（即市场主体）构建规则、管理和技术三位一体的数据生产能力，即各类数据处理者（即市场主体）依据相关规则，构建行之有效的管理体系，充分利用数字技术手段，不断提升自身数据合规可信开放利用能力，挖深数据价值，促进业务发展。

“数据二十条”在第十六条中明确提出了要加快数据管理能力成熟度国家标准的贯标工作，只有持续提升数据要素流通环节各类数据处理者(即市场主体)数据管理能力，特别是压实企业数据治理主体责任，才能够有效解决各类数据要素有效供给问题。数据管理能力是数字时代的基本能力，可靠的、管理得当的数据是确保组织成功的关键因素。各类市场主体要按照GB/T36073-2018《数据管理能力成熟度评估模型》国家标准（DCMM模型）的要求，不断提升组织机构对数据的管理能力和应用能力。DCMM模型涵盖8个能力域、28个能力项、445个能力点，是统筹数据安全与数据应用的重要抓手。

针对数据要素市场建设再提三点建议：一个就是深化权威高效的统筹数据机制的改革；二是建立完善公共数据的运营体制机制；三是促进数据产业发展的生态体系建设。

数据如水，有序流动，滋润经济，势不可当；数据如水，阻断流动，降低效率，必治而用。数据治理正当时，价值释放为使命。千淘万漉虽辛苦，吹尽狂沙始到金。未来，应以数据为对象、合规为原则、技术为支撑、监管为手段、自治为基础、共治为关键、共赢为目标，构建多方参与、权责协同的数据治理生态和文化氛围。而每个人、每个机构都将成为当代的数据治理人，成为当代的“大禹”，我们大家都应该参与到数据要素市场建设中，共同建堤筑坝，参与新型数据基础设施建设，治理好数据、利用好数据，让数据真正有序安全地流动起来，释放应有的最大价值。