数据流通是数据要素市场培育的核心关注点。近年来，世界多国特别是主要发达国家，纷纷从国家战略层面完善法律政策，为推动数据流通利用、激活数据要素价值提供制度保障。

根据数据来源，数据一般可分为公共数据、企业数据、个人数据三类。其中，促进公共数据流通利用，是各国数据要素相关政策和实践的重要探索领域。

欧盟作为在数据领域先行立法和实践的国家，近年来在数据保护基础上探索建立数据流通促进制度，相关经验可以为我国促进公共数据流通利用、释放公共数据资源价值提供有益参考。

一、欧盟促进公共数据流通利用的四大机制

一般来说，数据流通利用主要有开放、共享、交易、开发利用等形式。通过分析欧盟政策和实践，欧盟推动公共数据流通利用机制可以归纳为四种，它们相互配合，共同构建起了欧盟公共数据流通利用体系。

（一）国家开放数据机制：平台保障高质量数据开放

政策层面，欧盟推动实施开放数据政策，确立了逐步开放的政府数据开放模式。2011年12月，欧盟委员会通过“开放数据战略”以及《公共数据数字公开化决议》，一是扩大数据可得的数量，明确了公共数据以“全部公开、例外不公开”为原则，明确所有公共财政资助所获取的资料数据，一般情况下都需要以商业化或非商业化服务的方式向社会免费公开；二是提升数据的互操作性，强制数据以社会普遍应用的格式和计算机可读的形式公开；三是鼓励数据应用，强调数据公开相关信息技术应用及研发的重要性。

实践层面，依托统一数据开放平台以统筹政府数据开放。政府数据开放平台被认为是连接政府与数据使用者的有效媒介。数据开放平台旨在提高欧盟国家开放数据的成熟度，为公众提供大量优质数据，以提升公共服务质量、促进数据产品和服务的创新发展。

2021年，欧盟整合统一建立了官方政府数据开放平台——欧洲数据官方门户网站European data portal。该门户已经成为欧洲及其成员国开放数据的单一访问点，截至2023年4月，其开放的数据集达160万多个，涵盖36个欧洲国家，主要分为医疗、教育、交通、能源、食品、环境、科技、人口、司法等14大类。以环境数据为例，欧盟已经公开由“哥白尼”地球观测系统搜集的所有环境数据，以促进环境监测，并且为欧洲企业提供新的商机。

（二）公共部门数据复用机制：制度完善公共数据应用

欧盟不断完善立法，从适用范围、安全保障、市场规范等方面，完善公共部门数据复用机制，旨在鼓励欧盟企业和公民积极利用公共数据开展研究和创新活动。

一方面，欧盟明确公共数据可复用的范围和质量要求。2003年，欧盟推出《公共部门信息复用指令》（以下简称《2003指令》），明确了以商业和非商业目的对法律、交通、气象和金融等公共部门产生的数据进行复用的范围和方式。

此后，《2003指令》经过修订完善，于2019年被《开放数据和公共部门信息复用的指令》（以下简称《2019指令》）所取代，后者明确了“复用”的内涵，进一步明确将公共资助数据以及科研数据纳入规范对象。2022年6月，欧盟发布《数据治理法案》（Data Governance Act），为《2019指令》未涵盖的数据类型（如公共数据库中受到商业秘密、统计保密、第三方知识产权保护制约的数据）创设新的复用机制，旨在激活这些敏感数据的研究、创新和统计价值。

特别地，对优质数据的复用做了详细规定。例如，《2019指令》从数据领域、提供格式等方面对“高价值数据集”的开放予以规范，目前明确了“高价值数据集”包括地理空间、地球观测和环境、气象学、统计学、公司和公司所有权、流动性六大专题类别，鼓励利用应用程序编程接口（API）提供动态数据。

另一方面，规范数据运营的环境和收费规则等，为安全、公平地利用数据提供保障。安全方面，以《数据治理法案》为例，其从数据复用的期限、主体责任、技术手段等方面，为具有特殊敏感性的数据利用提供风险防控保障。利用受到商业秘密、统计保密、第三方知识产权制约的数据，一般情况下须在公共部门设置和监督的安全处理环境中进行，并运用技术手段维护个人隐私和资料安全，从而达到得出结果但无法获知个人身份或商业秘密的效果。市场规则方面，《2019指令》引入了不歧视、收费、排他性协议、透明度和实用工具方面的基本规则；《数据治理法案》规定了公共部门可以以不高于成本的价格收取相关数据提供的费用，收费设置应当合理、透明、公开且无歧视。

（三）共同数据空间管理机制：技术赋能公私数据共享生态

2020年2月，《欧洲数据战略》（A European Strategy for Data）首次提出在健康、环境、能源、农业、流动性、金融、制造业、公共行政和技能这九大领域构建欧洲共同数据空间（common European data spaces）。

共同数据空间由安全的技术基础设施和治理机制组成，构建一个能够解决数据权属管理问题、确保数据安全交换共享的完整数据生态系统。欧盟设想在共同数据空间中，公共部门和私营部门的数据得以低成本、高信任度的交换共享，实现跨成员国、跨部门、跨行业的流通，推动欧洲经济区的数据驱动产品和服务创新。

实践探索方面，共同数据空间在技术架构和组织上引入了国际数据空间协会（IDSA）的国际数据空间参考架构模型（IDS-RAM），为数据提供者和数据使用者之间提供一系列数据专业服务中介机构，以提升数据流通全流程服务能力，具体包括经纪人、数据交易结算所、身份提供者、应用商城和词汇提供者等五类角色（见表1）。

2022年5月，欧盟率先启动“欧洲健康数据空间”（European Health Data Space，EHDS）并发布了《关于欧洲健康数据空间条例》提案。

EHDS旨在构建一个由规则、共同的标准和实践、基础设施和治理框架构成的医疗生态系统，促进医疗数据的初次利用（医护机构间的数据交换，使患者在不同欧盟成员国获得便利的医疗服务）和再利用（用于促进研究、创新、政策监管等活动），释放医疗数据的潜力。

（四）数据中介市场化运营机制：专业服务机构促进公私数据流通效率

在《欧洲数据战略》构建欧洲单一数据要素市场的框架下，《数据治理法案》在数据供需双方之外增设中立的第三方专业数据中介机构，促进可信数据流通。

《数据治理法案》提出的数据中介机构名称叫作“数据中介服务提供者”（data intermediation services providers），其通过法律或技术等手段帮助数据持有者和数据使用者建立直接的商业联系，促成供需间的数据共享交易。根据服务对象和职能，欧盟数据中介服务提供者可划分为三类（见表2），其中一类为法人数据持有者与法人潜在数据使用者之间提供中介服务，这其中包括公共机构，交换的数据也包括公共数据。

欧盟希望借助专业化、中立化的数据中介机构，为政府部门引入市场血液，促进公共数据和社会数据融合。为此，服务内容方面，数据中介服务提供者可以帮助双边或多边数据交换，创建数据交换或利用的平台或数据库，以及为数据供需方相互连接建立特定的基础设施等；保障措施方面，数据中介服务提供者需要采取适当的技术、组织和法律措施，确保数据的存储和传输的高度安全性；监管方式方面，数据中介服务提供者需要将数据共享服务的意向和基本信息通知主管部门备案，随时接受主管当局的监督。

二、欧盟促进公共数据流通利用的特点和趋势

基于欧盟促进公共数据流通利用的四大机制，以及近年来欧盟围绕公共数据流通利用的政策和实践举措，可以发现以下特点和趋势。

从方式上来看，欧盟重视完善顶层设计，破除数据流通的内部制度壁垒。欧盟各成员国对公共数据流通利用程度和政策要求不一，导致各国在公共数据的可得性、数据互操作性和质量、数据治理、数据基础设施和技术、社会个体行使权利保障、数字技能和素养、网络安全等方面均存有差异，对欧盟跨成员国数据流通造成不便。

因此，欧盟从战略层面，自上而下地进行调整和规划法律法规和政策，先后推出了“开放数据战略”、《公共数据数字公开化决议》《开放数据和公共部门信息复用的指令》《欧洲数据战略》《数据治理法案》等文件，统一明确了公共数据的范围、管理机制等方面内容，破除成员国之间公共数据开放利用的制度壁垒。

从趋势来看，欧盟对公共数据资源流通利用的关注点向“提质增效”、深化利用转变。一方面，对数据流通的关注由重视“量”到更重视“质”。欧盟开放数据政策和战略积极拓展公共数据开放范围的同时，近年来特别关注高价值数据集的获取。其中，应用程序接口（API）作为用于发布实时数据的的技术，是目前的关键议题之一。

另一方面，公共数据资源利用程度逐步深化。欧盟不仅关注公共数据开放和可访问的问题，并更加关注数据的利用。根据欧盟发布的《开放数据成熟度报告》（Open Data Maturity Report），欧盟统一数据开放门户不断开发完善功能，从实现数据的可访问性，到加大支持私营和公共部门组织复用数据；并且，近两年来，成员国相比过去更注重评估开放数据的影响以及监测开放数据的复用情况。

从机制来看，欧盟不断创新公共数据流通利用机制，从政府为主导的数据开放共享和利用方式，拓展为以市场为驱动的数据运营模式。

最初，欧盟以信息公开制度为基础扩大数据开放。信息公开制度是解决政府与社会信息不对称，提高政府工作的透明度、责任性和公民参与度，优化社会资源配置效率的重要措施。

21世纪初以来，随着新一代信息技术的推广，欧盟逐步探索如何更高效地利用公共数据以产生社会和经济效益，在信息公开制度的基础上，进一步构建公共数据开放、交换共享、复用等制度，并借助市场机制开展数据中介市场化运营探索，不断创新公共数据流通利用的形式，为激活公共数据价值、促进公私数据融合提供了新机遇。

从路径来看，欧盟根据数据价值和数据安全，对公共数据开放利用采取差异化策略，以实现不同类别数据有序流通。

欧盟根据数据产生的社会、环境和经济利益，以及对国家安全、组织、企业、个人等权益的影响，采取不同的开放利用策略。例如，《2019指令》规定用户可以免费对高价值数据集和（受到公共资助的科学研究活动所产生的）研究数据开发利用；与此同时，在“尽可能开放”的原则下，对部分涉及个人隐私、个人数据保护、机密、国家安全、合法商业利益（如商业秘密）以及第三方知识产权等研究数据“必要时不开放”（限制开放）。

此外，《数据治理法案》使公共数据中涉及商业机密、统计保密、第三方知识产权保护、个人信息保护的数据，在有偿和有条件的情况下使用。

三、结语

近年来，我国围绕数字经济发展、培育数据要素市场出台了《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(2020年）、《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（2022年）等多份战略政策文件，内容上均强调了推动公共数据流通的重要性。

当前的实践中，我国以推动公共数据流通利用作为探索建立数据要素流通规则、充分发挥数据要素作用的先行探索领域。基于此，欧盟在顶层设计、机制完善、路径实现、应用深化方面的相关探索经验，可为我国未来一段时间建设完善国家公共数据开放平台、数据交易流通机制、数据安全保障、分类分级开发利用等提供思路参考。对于欧盟公共数据流通利用的政策和实践情况，需要我们持续关注并加以比较借鉴。